Տեղական ինքնակառավարման մարմինները (ՏԻՄ) ցանկացած երկրում կարևոր նշանակություն ունեն ամուր ժողովրդավարության համար։ ՀՀ Սահմանադրությունը և Տեղական ինքնակառավարման մասին օրենքը`ընդունված 2002-ին թվականին, համայնքներին տալիս են ինքնուրույն կառավարվելու լիազորություններ։ Սակայն գործնականում մեր երկրում ՏԻՄ-երը շարունակում են մեծապես կախված մնալ կենտրոնական իշխանության կողմից տրամադրվող ֆինանսավորումներից։ Այս ֆինանսական կենտրոնացվածությունը կենտրոնական իշխանությունների ձեռքում սահմանափակում է ՏԻՄ-երի արդյունավետ պլանավորելու, գործելու և ծառայություններ մատուցելու կարողությունը։ Ֆինանսական անկախության բացակայության պայմաններում համայնքները չեն կարող լիարժեք իրացնել իրենց ժողովրդավարական մանդատը, ինչի հետևանքով տեղական ինքնակառավարման ինքնուրույնությունը և անկախությունը հաճախ մնում է միայն թղթի վրա։
Տվյալները հստակ ցույց են տալիս խնդրի խորությունը․ 2021 թվականին Հայաստանի տեղական ինքնակառավարման մարմինները իրենց ֆինանսավորման ընդամենը 33%-ն են ստացել տեղական աղբյուրներից։ Առանց Երևանի հաշվառման այս ցուցանիշը ավելի ցածր է։ Տեղական հարկերը կազմում են պետական ընդհանուր եկամուտների 2.1%-ից ոչ ավել և տեղական եկամուտների շուրջ 7.5%-ը։ Համեմատության համար, Արևմտյան Եվրոպայի երկրներում պետական բյուջեի ավելի քան կեսը հատկացվում է տեղական ինքնակառավարման մարմիններին՝ ապահովելով նրանց իրական ֆինանսական ուժ։ Հայաստանում ֆինանսական ինքնավարության ցածր մակարդակը խոչընդոտում է տեղական իշխանությունների կողմից ինքնուրույն որոշումների կայացմանը, ինչը թուլացնում է ժողովրդավարությունը և համայնքային ինքնուրույնության հնարավորությունը։
Ֆինանսական կախվածության ազդեցությունը ժողովրդավարության վրա
Այս իրավիճակը բացասաբար է ազդում ժողովրդավարության վրա, քանի որ տեղական ընտրություններով ձևավորված իշխանությունները իրականում չեն կարող լիարժեք իրականացնել իրենց մանդատը։ Քաղաքացիների մասնակցությունն ու ակնկալիքները թուլանում են, երբ համայնքային ղեկավարները չեն կարող պատասխանատվություն կրել ընդունված որոշումների համար՝ ֆինանսական սահմանափակումների պատճառով։ Արդյունքում, տեղական ինքնակառավարումը վերածվում է կենտրոնական իշխանության քաղաքականությունների իրականացման մեխանիզմի, այլ ոչ թե քաղաքացիների կամարտահայտության հարթակի։ Բացի այդ, ֆինանսական կախվածությունը նվազեցնում է համայնքների ղեկավարության հաշվետվողականությունը իրենց բնակիչների նկատմամբ։
Թեև խնդիրը վերաբերում է բոլոր համայնքներին, դրա ազդեցությունը տարբեր կերպ է դրսևորվում Երևանում և մարզային համայնքներում։ Երևանը, որպես երկրի տնտեսական և վարչական կենտրոն, ունի համեմատաբար լայն հարկային բազա և կարողանում է ապահովել իր բյուջեի զգալի մասը սեփական եկամուտների հաշվին։ Ի տարբերություն դրա՝ բազմաթիվ մարզային և հատկապես նոր խոշորացված համայնքներ շարունակում են մեծապես կախված մնալ պետական սուբվենցիաներից։ Այդ կախվածությունը սահմանափակում է նրանց կարողությունը՝ ինքնուրույն պլանավորելու զարգացման ծրագրեր, ներդրումներ կատարելու ենթակառուցվածքներում կամ արդյունավետ արձագանքելու տեղական խնդիրներին։ Արդյունքում, տեղական ինքնակառավարումը այս համայնքներում հաճախ դառնում է վարչական, այլ ոչ թե իրական քաղաքական և տնտեսական ինքնավարություն։
Կատարված բարեփոխումները և դրանց սահմանափակումները
Որոշ բարեփոխումներով պետությունը փորձել է արձագանքել այս մարտահրավերներին։ 2016 թվականին ընդունված ֆինանսական հավասարեցման մասին օրենքը նպատակ ուներ ավելի արդար բաշխել սուբսիդիաները համայնքների միջև։ Վարչատարածքային խոշորացումը միավորեց փոքր համայնքները ավելի խոշոր միավորների մեջ՝ ավելացնելով դրանց ֆինանսական և վարչական կարողությունները։ Հարկերի հավաքագրման թվայնացումը, հատկապես գույքահարկի և տրանսպորտային միջոցների հարկի մասով, նպաստել է համայնքային եկամուտների աճին։ Սակայն այս քայլերը լիովին չեն լուծում ֆինանսական կախվածության խնդիրը։Առանց կառուցվածքային լուրջ բարեփոխումների ՏԻՄ-երը կշարունակեն մնալ կախյալ կենտրոնական իշխանությունից։
Միջազգային փորձը
Հայաստանի համայնքների այս անհավասար ֆինանսական վիճակը բացառիկ չէ և բնորոշ է բազմաթիվ անցումային երկրներին։ Սակայն մի շարք եվրոպական պետություններ կարողացել են հաղթահարել այս խնդիրը՝ ներդնելով արդյունավետ ֆինանսական ապակենտրոնացման մոդելներ, որոնք կարող են արժեքավոր դասեր տալ նաև Հայաստանի համար։ Օրինակ՝ եկամուտների համաբաշխման (revenue-sharing) մոդել որոշ երկրներում ծառայում է արդյունավետ կերպով, որի շրջանակում համայնքները ստանում են ազգային մակարդակով հավաքագրվող հիմնական հարկերի օրենքով ամրագրված բաժինը։ Լեհաստանում այս համակարգը հնարավորություն է տվել ունենալ ֆինանսական կայունություն և երկարաժամկետ պլանավորման հնարավորություն։
Էստոնիայի դեպքում համայնքներին երաշխավորվում է բնակիչներից գանձվող եկամտահարկի ֆիքսված տոկոսը, որը կախված չէ կենտրոնական կառավարության տարեկան բյուջետային որոշումներից։ Սա համայնքներին տալիս է կանխատեսելի եկամուտներ։ Տարածաշրջանային օրինակներից արժե նշել նաև Վրաստանը և Հունգարիան, որտեղ համայնքներին տրված է սահմանափակ, սակայն վերահսկվող վարկառու դառնալու հնարավորություն։ Կենտրոնական վերահսկողության պայմաններում համայնքները կարող են ներգրավել վարկային միջոցներ՝ ենթակառուցվածքային և զարգացման ծրագրերի իրականացման համար, ինչը թույլ է տալիս արագ արձագանքել տեղական կարիքներին՝ առանց ամբողջությամբ կախված լինելու պետական սուբվենցիաներից։
Այս օրինակները ցույց են տալիս, որ ֆինանսական ապակենտրոնացումը կարող է իրականացվել տարբեր մոդելներով, սակայն դրանց հիմքում միշտ ընկած է մեկ սկզբունք՝ համայնքները պետք է ունենան կայուն և ինքնուրույն ֆինանսական աղբյուրներ՝ իրենց լիազորությունները արդյունավետ իրականացնելու համար։
Ամփոփում
Հայաստանի համար ՏԻՄ-երի ուժեղացումը ֆինանսական բարեփոխումների միջոցով անհրաժեշտ քայլ է դեպի ավելի արդյունավետ ժողովրդավարություն, արդար զարգացում և զարգացած ու կայուն համայնքներ։ Ճիշտ մշակված բարեփոխումները կարող են տեղական իշխանություններին ապահովել բավարար ֆինանսական անկախությամբ՝ ստեղծելով ավելի արդյունավետ կառավարվող համայնքներ։ Օգտվելով միջազգային ապակենտրոնացման փորձառությունից Հայաստանի համայնքային կառավարման համակարգը պետք է փոխել կախյալ մոդելից դեպի իրապես ինքնավար համակարգ։ Առանց կայուն և ինքնուրույն ֆինանսական աղբյուրների տեղական ինքնակառավարման մարմինները չեն կարող դառնալ իրական քաղաքական դերակատարներ։ Հետևաբար, ՏԻՄ-երի ֆինանսական հզորացումը պետք է դիտարկվի որպես երկարաժամկետ պետական առաջնահերթություն, այլ ոչ թե տեխնիկական բարեփոխում։
Ամփոփելով, կարելի է նշել, որ ֆինանսական ապակենտրոնացումը Հայաստանում ոչ միայն կառավարման արդյունավետության, այլև ժողովրդավարության ամրապնդման հարց է։ Առանց իմաստալից ֆինանսական ապակենտրոնացման Հայաստանում տեղական ինքնակառավարման մարմինները չեն կարող լինել իրապես անկախ։ Սա սահմանափակում է ծառայությունների մատուցումը, խոչընդոտում ժողովրդավարական զարգացմանը և նվազեցնում համայքների մրցունակությունն ու կարողունակություն։ Ֆինանսական ապակենտրոնացումը միայն տեխնիկական հարց չէ․ այն ժողովրդավարական սկզբունք է։ Տեղական ինքնակառավարման մարմինները պետք է ունենան անհրաժեշտ գործիքներն ու ռեսուրսները իրենց մանդատները ինքնուրույն իրականացնելու համար։
- Balás, G., & Hegedüs, J. (2004). Local government borrowing in Hungary. In P. Swianiewicz (Ed.), Local government borrowing: Risks and rewards (pp. 79–126). Open Society Institute – Local Government and Public Service Reform Initiative.
- Boex, J., Martinez-Vazquez, J., & Timofeev, A. (2005). An assessment of fiscal decentralization reform in Armenia. Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University. https://www.academia.edu/19726884/An_Assessment_of_Fiscal_Decentralization_in_Armenia?utm_source=chatgpt.com
- Levitas, T. D. (1999). The political economy of fiscal decentralization and local government finance reform in Poland (1989–99). Prepared for USAID, East European Regional Housing Sector Assistance Project. The Urban Institute. https://www.researchgate.net/publication/228467204
- Ministry of Territorial Administration and Infrastructure. (2022). Administrative-Territorial Reform Summary. https://mtad.am/en/news/1824
- Ministry of Finance of Georgia. (2014). Budget Code of Georgia.https://www.mof.ge/show_law.aspx?id=419
- Movsisyan, M., Karapetyan, T., Ohanyan, T., & Minasyan, A. (2022). Assessment of fiscal decentralization of the RA local self-government system. Messenger of ASUE, (6), 9–21. https://arar.sci.am/dlibra/publication/375197/edition/345984?language=en
- ՀՀ Սահմանադրություն (2015 թ.)․ Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրություն, ընդունված 1995 թվականի հուլիսի 5-ին՝ 2015 թվականը ներառող փոփոխություններով։
- Օրենքն ամբողջությամբ փոփոխվել է «Տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքում փոփոխություն կատարելու մասին» Հայաստանի Հանրապետության 2016 թվականի դեկտեմբերի 16-ի ՀՕ-237-Ն օրենքով:
- World Bank. (2023). Poland subnational public finances assessment: Toward a stronger subnational public finance framework. World Bank Group.https://ghomimorteza.github.io/index/img/Poland_Subnational.pdf?utm_source=chatgpt.com
Ռուբեն Գրիգորյան, Երիտասարդ Քաղաքագետների Ակումբի ասոցացված անդամ
